16.1. PROCESSO LEGISLATIVO BRASILEIRO

 

O processo legislativo brasileiro está disciplinado nos arts. 59 a 69 da CF/88, onde merece destaque o seguinte dispositivo constitucional:

 

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

 

Essas espécies normativas são chamadas de normas primárias devido ao fato de terem suas validades oriundas da CF.

A disposição em escala vertical dessas espécies de normas não significa dizer que há uma hierarquia entre as mesmas, ou seja, não é correto afirmar que existe hierarquia entres as normas primárias (art. 59).

Há muita divergência na doutrina sobre a existência ou não da hierarquia entre as normas primárias e, principalmente, em relação a 2 (duas) em especial: lei complementar e lei ordinária.

O STJ analisando conflito entre essas normas primárias, assim discorreu sobre essa polêmica nos anos de 2007 e 2020:

 

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO RESCISÓRIA. CABIMENTO. COFINS. LC 70/1991. ISENÇÃO REVOGAÇÃO. LEI ORDINÁRIA N. 9.430/1996. ART. 97 DA CF/88. VIOLAÇÃO. NATUREZA CONSTITUCIONAL. INCOMPETÊNCIA DO STJ SÚMULA 343 DO STF. INAPLICABILIDADE. 1. Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma nele prevista (Enunciado Administrativo n. 3/STJ). 2. O objeto litigioso destes autos diz respeito à possibilidade da revogação do art. 6º da LC n. 70/1991, que concedia isenção no pagamento da COFINS às sociedades civis de prestação de serviços profissionais, pelo art. 56 da Lei n. 9.430/1996. 3. O Supremo Tribunal Federal decidiu que a discussão a respeito da legitimidade da revogação da isenção prevista na LC n. 70/1991 pela Lei n. 9.430/1996 tem natureza constitucional, pois a solução da controvérsia não depende da análise do princípio da hierarquia das normas, mas sim da reserva de competência da matéria a ser tratada por Lei complementar. 4. Diante do entendimento da Suprema Corte quanto ao tema, a jurisprudência do STJ tem reiteradamente julgado procedentes as ações rescisórias propostas contra os acórdãos proferidos por suas Turmas, reconhecendo ofensa ao art. 97 da Constituição Federal, bem como incompetência absoluta deste Tribunal Superior para decidir tal questão jurídica, com esteio no art. 485, II e V, do CPC/1973, hipótese que se enquadra perfeitamente à situação tratada nos autos. 5. Inaplicabilidade da Súmula 343 do STF às ações rescisórias que versem sobre a revogação da isenção da COFINS. 6. Agravo interno desprovido. (STJ - AgInt nos EDcl na AR nº 3.826/RS – 1ª Seção - Relator Ministro Gurgel De Faria - DJe de 22.06.2020)

 

TRIBUTÁRIO – COFINS – ISENÇÃO – SOCIEDADE CIVIL DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PROFISSIONAIS – LEI COMPLEMENTAR 70/91 – REVOGAÇÃO PELA LEI 9.430/96 – RECURSO ESPECIAL – DESCABIMENTO – PRECEDENTE DA SEÇÃO NO REsp 728.754/SP – INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO – INOVAÇÃO DO FEITO. 1. O tema relativo à possibilidade de revogação, por lei ordinária (Lei 9.430/96), da isenção da COFINS concedida às sociedades civis pela LC 70/91 não há de ser resolvido em âmbito infraconstitucional, segundo precedentes do STF. 2. "O conflito entre lei complementar e lei ordinária não há de solver-se pelo princípio da hierarquia, mas sim em função de a matéria estar ou não reservada ao processo de legislação complementar" (RE 419.629/DF, 1ª Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgado em 23/05/06). 3. A Primeira Seção deste Sodalício, em 26/04/2006, enfrentou o problema posto para apreciação das Turmas de Direito Público reunidas, oportunidade em que concluiu pela manutenção da Súmula 276/STJ e determinou o exame do recurso especial caso a caso, observando se o enfoque foi exclusivamente infraconstitucional. 4. Entretanto, ficou estabelecido que o STJ não conheceria dos recursos quando o acórdão recorrido tivesse analisado tão-somente a tese de revogação da lei complementar por lei ordinária. 5. Esta Corte não está obrigada a se pronunciar sobre tese que não foi objeto do recurso especial interposto, trazida apenas posteriormente, em sede de agravo regimental. 6. Agravo regimental improvido. (STJ - AgRg no REsp nº 867.371/SP – 2ª Turma - Relatora Ministra Eliana Calmon - DJ de 02.03.2007)

 

Ocorre, na verdade, que cada espécie de norma primária elaborada pelo processo legislativo possui sua própria área de atuação, ou seja, dependendo da matéria a ser legislada, caberá a utilização de uma ou outra norma primária. Uma prova dessa afirmação pode ser retirada do próprio texto constitucional, especificadamente, o inciso III do § 1º do art. 62 (medidas provisórias1):

 

Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.

§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

(...)

III – reservada a lei complementar;

(...)

 

A Medida Provisória (MP) está dentre as normas primárias discriminadas no art. 59, todavia, não poderá legislar sobre matérias reservadas à lei complementar2: isso é uma comprovação de que não há hierarquia entre normas primárias3, mas sim campos específicos de atuação de cada uma dessas espécies normativas.

Cada espécie normativa possui formas distintas de iniciativa, de procedimentos e de quóruns mínimos para votação e aprovação. As exigências para se emendar a CF/88 são muito mais rigorosas do que aquelas necessárias para a aprovação das demais normas primárias, todavia, nem por isso é correto afirmar que a emenda é hierarquicamente superior às demais normas primárias.

Não há, assim, hierarquia entre as espécies normativas primárias4 integrantes do processo legislativo brasileiro, sendo que, obviamente, todas são hierarquicamente inferiores à CF/88, excetuando-se as emendas5.

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1A MP tem mesma força de lei.

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2Há situações em que a lei complementar poderá tratar de assunto atinente à lei ordinária, todavia, será somente formalmente complementar, isto é, será na prática lei ordinária, podendo, posteriormente, ser revogada por lei ordinária.

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3Diferentemente, ocorre, com as normas secundárias, conforme será discorrido posteriormente.

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4Já os decretos, regulamentos e demais atos administrativos em geral são chamados de normas secundárias ou infralegais, posto que não integram o processo legislativo brasileiro.

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5Em relação às emendas (poder constituinte derivado), estas quando incorporadas à Constituição passam a ter mesma posição hierárquica que as normas constitucionais elaboradas pelo poder constituinte originário (Assembleia Nacional Constituinte de 1988).